Sobre (des)equilíbrios orçamentários

Prezados,

Segue um texto com algumas considerações sobre o princípio do equilíbrio orçamentário em face do envio de um projeto de LOA com previsão de déficit.

Contribuam com opiniões e comentários.

Nos estudos dos princípios que devem nortear a elaboração do orçamento público, em geral se aprende que a lei orçamentária não poderia ser aprovada com a previsão de um déficit orçamentário, ou seja, com o total da despesa fixada maior que o total da receita estimada.

O envio, por parte do Poder Executivo Federal, da proposta orçamentária (LOA) para 2016 com previsão de déficit orçamentário reacendeu os debates sobre o princípio do equilíbrio.

Nas últimas constituições federais, a questão do equilíbrio orçamentário tem sido tratada ora de maneira explícita, ora de maneira indireta.

A Constituição Federal de 1967, art. 66 foi explícita ao exigir orçamentos equilibrados (pelo menos na previsão): “O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período”. O mesmo artigo também previa exceções, nos casos de recessão econômica e necessidade justificada de abertura de créditos extraordinários. A Constituição Federal de 1967 ainda acrescentava que: “Se no curso do exercício financeiro a execução orçamentária demonstrar a probabilidade de déficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as medidas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamentário (art. 66, § 3º).

Uma das coisas que me intriga na linguagem orçamentária do setor público se refere às operações de crédito, que muitas vezes são confundidas com o conceito contábil de receita. Contabilmente empréstimo não é receita, mas do ponto de vista orçamentário é! Se não houvesse a previsão de realização de operações de créditos, os orçamentos seriam sempre desequilibrados, na maior parte dos entes federativos.

Giacomoni (2010, p. 82) pontua que a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) optou por uma “postura realista em face ao déficit orçamentário”. De acordo com este autor, pela sistemática de classificação das contas orçamentárias no Brasil, os déficits orçamentários sempre existiram, mas aparecem “embutidos” nas chamadas operações de créditos.

A CF/1988 optou por dar ênfase no déficit das operações correntes: “é vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante da despesa de capital” (art. 167, III). Assim, o endividamento deve ser vinculado à realização de investimentos, para ‘equilibrar o orçamento’.

Este dispositivo constitucional foi corroborado pelo texto da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), conhecido como ‘regra de ouro’: “O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária” (art. 12, § 2º).

O art. 167, III da Constituição Federal faz ressalva à vedação de operações de crédito que excedam o montante da despesa de capital, ao tratar de operações de crédito “autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”. Neste ponto específico, o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), art. 37, dispõe que os casos de excesso de operações de crédito em relação à despesa de capital deverão ser processados no prazo de cinco anos, reduzindo-se o excesso à base de, pelo menos, um quinto por ano.

Em relação ao princípio do equilíbrio, a LRF atribui à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) a incumbência de dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas (art. 4º, I, a). Neste caso, entende-se que a LDO relativa a um exercício com previsão de déficit deve trazer disposições sobre como reestabelecer o equilíbrio no exercício em que este for quebrado.

Como a LRF foi concebida a partir de uma visão moderna de orçamento, em que este deve ser instrumento de gestão, principalmente para manutenção do equilíbrio das contas públicas, o texto da LRF, ao tratar da geração da despesa (arts. 15 a 17), acrescenta que a criação ou expansão de despesa será acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro e declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO. E mais: as despesas que não obedecerem à essa exigência “serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público”.

Concluindo: Mesmo sem declaração explícita nos instrumentos legais, os orçamentos com previsão de déficit ferem os pilares da gestão fiscal responsável e da gestão dos recursos públicas de maneira geral.