A Contabilidade Pública é diferente

Texto do Prof. César Augusto Tibúrcio da Silva publicado no Blog Contabilidade Financeira (Muito bom! Vale a pena ler!)

A Contabilidade Pública é diferente

Ao estudarmos a contabilidade pública pode-se perceber a grande diferença com a contabilidade financeira. Estas diferenças estão desde o tipo de demonstração utilizada até o processo contábil.

Existem diversas razões para a existência destas divergências, entre as quais é possível citar as características do governo; características dos serviços prestados; as características do processo administrativo do governo; o volume expressivo de investimento em ativos que não produzem receita; a natureza do processo decisório; o uso das informações contábeis; os usuários das informações; e a ênfase na teoria do fundo, em detrimento da teoria da entidade e do proprietário. Discutem-se cada um destes aspectos a seguir.

Características do Governo

O governo é oriundo da autoridade que é delegada pelos cidadãos. A organização do governo é completamente diferente de uma empresa ou uma entidade sem fins lucrativos. Um governo está dividido em poderes, geralmente executivo, legislativo e judiciário. O governo pode assumir a forma de uma monarquia ou república e ter divisões administrativas diversas (estados, municípios, vilas, etc.).

Existem pelo menos cinco características básicas exclusivas do governo em termos no seu aspecto econômico:

1) A fonte de receita pode ser ou não obrigatória, como é o caso de um tributo; enquanto isto numa empresa a fonte de receita é opcional, resultado da vontade do cliente.

2) A receita do governo pode ser baseada nas características do serviço prestado, nas características do contribuinte ou em outros fatores. No setor privado, o único critério para determinação do preço é o valor dos serviços colocados a disposição.

3) Não existe, no governo, uma relação direta e clara entre o pagamento e o serviço recebido. Uma pessoa pode consumir um bem do estado sem ter feito nenhum pagamento de imposto.

4) O governo é geralmente monopolista nos serviços que fornece a população. Este monopólio não é questionado, ao contrário do que ocorre com a iniciativa privada.

5) Finalmente e em virtude do exposto anteriormente, é difícil de medir a qualidade e quantidade dos serviços prestados pelo governo.

A forma de organização do governo é única e não encontra paralelo nas empresas. Admitindo que a contabilidade adapta-se ao ambiente na qual está inserido, é natural admitir que a contabilidade pública seja única também.

Características dos Serviços Prestados

O governo atua em áreas da economia e sociedade como segurança, educação, saúde, entre outros. Além disto, cabe ao governo estruturar e permitir o funcionamento da sociedade de maneira adequada, através da manutenção de uma infra-estrutura administrativa e de sistema legal. Em outras palavras, alguns dos serviços prestados pelo governo formam a base da estrutura da sociedade, o que gera uma necessidade de alocação em certas atividades que irão compor o serviço público.

Costuma-se dizer que as atribuições do governo estão divididas em três grandes grupos: função distributiva, alocativa e estabilizadora. Na função distributiva, o governo pode utilizar de programas sociais para permitir melhores condições de vida para população mais pobre. Na função alocativa, a vocação do governo é colocar a disposição de parcela da população certos serviços, como saúde e educação. Finalmente, a função estabilizadora mantém a sociedade funcionando através da segurança pública e de um banco central.

Características do Processo Administrativo

O processo administrativo de uma organização é composto pelo planejamento, execução e controle. Numa empresa privada, a execução é o destaque, sendo a mensuração do fluxo dos recursos econômico relevante. Na contabilidade pública existe um foco no controle, que domina o processo administrativo. Em termos do processo de gestão financeira, este está focado no orçamento público, que é elaborado e executado tendo em vista o controle dos recursos financeiros por parte do poder legislativo e dos órgãos de controle do executivo. O ciclo orçamentário governamental geralmente exige uma elaboração e aprovação anual de despesas e receitas, onde a execução está condicionada a esta autorização prévia dada pelo orçamento. Por conseqüência, o controle do orçamento é feito através da relação entre o orçado e o realizado, e será o instrumento mais importante na avaliação de uma gestão pública.

Investimento em Ativos que não produzem receita

O governo aplica uma substancial quantia de recursos em ativos permanentes, como prédios, equipamentos, veículos, parques, pontes, estradas e outros. Ao fazer estes investimentos, não existe uma preocupação que os mesmos venham produzem uma receita. Uma definição de ativo associada a geração de riqueza no futuro. As decisões de aplicação de recursos nos ativos no setor público não possuem esta preocupação com o retorno econômico. É muito comum, na área pública, o uso do termo “aplicar recurso a fundo perdido”, indicando justamente a pouca preocupação com o retorno do investimento.

Natureza do Processo Decisório

O processo decisório no governo é um processo político, onde estão presentes jogos de interesse, conflitos de opiniões, negociações, atendimento a demandas de comunidades mais organizadas, entre outros aspectos. Conforme comentado anteriormente, o orçamento é peça fundamental no processo de gestão financeira do setor público. A inclusão de um serviço ou obra no orçamento geralmente ocorre através do processo político. Assim, a inclusão de uma obra no orçamento pode ser feita através de uma proposta de um parlamentar (deputado ou vereador). Sua aprovação no legislativo dependerá da negociação com os outros parlamentares e com o poder executivo.

Uso da Contabilidade

Por tudo que foi comentado anteriormente, é possível perceber que o uso da contabilidade na avaliação de desempenho possui uma preocupação legalista e voltada para o controle dos gastos públicos. A contabilidade pública deve procurar responder se a execução orçamentária esteve de acordo com as normas, em especial a lei que aprovou o orçamento. Somente nos últimos anos, tem ocorrido uma maior preocupação com usar a contabilidade para mensurar índices que possam refletir a qualidade da gestão.

Usuários da Contabilidade Pública

Os usuários das informações contábeis do governo são diferentes das empresas privadas. A rigor, o usuário final da contabilidade pública são os cidadãos, sejam eles contribuintes ou não. O interesse é verificar a qualidade da administração pública. Além deste usuário é necessário destacar a imprensa e os grupos de pressão (conhecidos também como lobbies), o poder legislativo e os órgãos de controle externo, entre outros.

Justamente pelo fato do usuário preferencial da contabilidade pública ser o cidadão, deveria existir uma preocupação com o acesso e compreensão deste usuário as informações que são produzidas.

Ênfase na Teoria dos Fundos

Entre as diversas teorias do patrimônio líquido, a Teoria do Fundo é mais aplicada a ao setor público, e em menor grau as entidades sem fins lucrativos do terceiro setor, onde as necessidades de informações são diferentes do setor privado com fins lucrativos. No setor privado prevalece a teoria do proprietário ou a teoria da entidade.